왜 모든 사람들이 Crypto를 규제하고 싶어할까?

저자：Jack, BlockBeats

일주일도 채 되지 않아, 세계 최대의 두 암호화폐 거래소가 연이어 SEC에 고소당하고, 열 가지 이상의 주요 암호화폐가 증권으로 분류되어 SEC의 규제 범위에 포함되었다. SEC의 이번 암호화폐 산업에 대한 강력한 "파워 무브"는 모두를 놀라게 했고, 실제로 지휘를 맡고 있는 SEC 현 회장 Gary Gensler는 암호화폐 분야에서 명실상부한 "멸종 교사"가 되었다.

2021년, 암호화폐 산업은 Gary Gensler의 취임을 환영했다. MIT에서 블록체인 과정을 가르쳤던 이 새로운 SEC 회장은 암호화폐 세계에서 권위 있는 고위층의 동맹으로 널리 알려졌다. 그러나 취임 이후 Gensler는 "반수"로 돌아서며 암호화폐에 대한 강력한 규제 신호를 발신했고, 현재는 암호화폐 시장을 정리하는 "주범"이 되었다.

Gensler가 취임 전후로 이렇게 큰 차이를 보인 이유는 무엇일까? "코인 투자에서 손해를 봤다", "Binance와 개인적인 원한이 있다"는 추측이 종종 업계 종사자들의 대화에서 등장한다. 그리고 수요일 저녁, 미국 하원에서 열린 청문회가 BlockBeats의 주목을 끌었다. 이 청문회는 원래 규제 기관이 암호화폐 플랫폼을 포획하기 위한 사냥이었으나, 예상치 못하게 SEC에 대한 비난 대회가 되었다. 알고 보니, "역대 가장 엄격한" 규제 바람 속에서도 규제 기관 간에는 명백한 이견이 존재했다.

암호화폐 규제 역사를 자세히 살펴보면, Gensler가 암호화폐 시장에 대해 전력을 다해 공격하는 배경에는 미국 규제 기관 간의 갈수록 심화되는 권력 다툼과 끝없는 내부 소모전이 있음을 알 수 있다. 그리고 Crypto는 이 갈등의 희생양으로, 사면초가의 곤경에 처해 있으며 전례 없는 불확실성에 직면하고 있다.

1. 변질된 포획

6월 5일 세계 최대 암호화폐 거래소 Binance에 대한 고소 이후, SEC는 업계에 하루도 쉬는 기회를 주지 않고, 다음 날 상장된 나스닥의 Coinbase에 대해 동일한 고소를 제기하며 SOL, ADA, MATIC 등 열 가지 이상의 주요 암호화폐를 증권으로 분류했다. 어떤 관점에서 해석하더라도, 암호화폐 산업에 대한 이 번개 같은 공격은 SEC가 세상에 보여주는 "파워 무브"이다.

효과 면에서 보면, 이번 공격은 SEC를 매우 만족시켰다. 규제의 위협 아래, Robinhood는 즉시 증권으로 정의된 토큰을 일주일 내에 상장 폐지하겠다고 발표했다. 추가로 SEC 자산 동결 신청에 직면한 Binance.US는 하룻밤 사이에 백 개 이상의 토큰 거래 쌍을 상장 폐지했다. 그러나 실제로 이 두 건의 고소는 단기적으로 어떤 실질적인 성과를 거두기 어려운 상황이다. 이 점은 SEC 스스로도 잘 알고 있을 것이다. 결국 Ripple 사건조차 수년이 걸렸으니, 이번에는 업계의 1위와 2위를 상대로 한 것이기 때문이다.

흥미로운 것은, SEC의 강력한 공격을 보고 당황한 것은 암호화폐 업계 종사자들뿐만이 아니라 규제 기관의 "동료"들도 마찬가지라는 점이다. 아마도 SEC는 이번 공격이 실제로 도전하는 대상이 다른 사람이라는 것을 잘 알고 있었을 것이다.

SEC가 Coinbase에 대해 증권법 위반 혐의를 제기한 지 몇 시간 후, 미국 하원 농업위원회는 암호화폐 현물 시장 규제를 논의하는 이중 소위원회를 개최했다. 상품선물거래위원회(CFTC) 의장 Rostin Behnam, Coinbase의 최고 법률 책임자 Paul Grewal, Robinhood의 최고 법률 준수 및 기업 업무 책임자 Dan Gallagher가 모두 회의에 참석했다. 그리고 이 청문회에서 SEC는 모두의 비난 대상이 되었다.

위원회는 CFTC 의장에게 SEC가 디지털 자산에 대해 완전한 통제권을 가져야 하는지 질문했다. Behnam의 대답은 매우 의미심장했다.

"이것은 제로섬 게임이 아닙니다. CFTC가 얻을 수 있는 입법적 또는 법적 권한은 다른 사람에게서 빼앗는 것이 아닙니다. 그러나 여기에는 규제의 진공 상태가 있으며, 디지털 상품 자산에 대한 규제의 공백이 존재합니다,"라고 Behnam은 말했다. "SEC는 증권으로 분류된 자산에 대한 권한을 가져야 합니다. 그러나 사실, 가장 큰 토큰인 비트코인은 상품이며, 이는 미국 법원에 의해 확인되었습니다. 그리고 미국 법률 하에서는 규제를 받지 않습니다… 현재 대부분의 거래 플랫폼에서 나열된 암호 상품 자산은 공식적으로 상품으로 분류되지 않기 때문에, 암호 상품 분야에 대한 규제 기관의 추가 권한을 부여할 필요성이 절실합니다."

이 발언에서 가장 주목할 점은 Behnam이 암호화폐에 대해 사용한 용어이다. 그는 "디지털 자산"이라는 용어를 사용하지 않고 "디지털 상품 자산"이라는 용어를 사용했다. Behnam은 SEC가 모든 증권으로 분류된 자산에 대한 규제 권한을 가지고 있다고 인정했지만, 디지털 통화가 증권으로 분류되어야 한다고 인정하지 않았다. 발언 중 Behnam은 CFTC가 상품의 방식으로 암호화폐를 규제해야만 현재 산업에 존재하는 규제의 진공 상태를 해결할 수 있다고 여러 번 암시했다.

암호 자산 분류권을 두고의 다툼 외에도, 현재 SEC의 규제 집행 방식도 강력한 비난을 받고 있다. 하원 농업위원회 의장 Glenn Thompson은 CFTC 편에 서서 분명히 말했다. "법 집행을 통한 규제는 시장을 관리하거나 소비자를 충분히 보호하거나 혁신을 촉진하는 적절한 방법이 아닙니다."

2. Crypto를 위해, CFTC와 SEC가 얼굴을 찢었다

실제로 CFTC와 SEC는 암호화폐 규제 문제로 여러 차례 충돌해왔다. 2021년 8월, SEC가 암호화폐 산업에 대한 규제 범위를 확대할 것을 촉구했을 때, 당시 CFTC 의장 Brian Quintenz는 트위터에 글을 올리며 암호화폐는 대상품에 해당하므로 CFTC의 규제를 받아야 한다고 밝혔다. 그는 트윗에서 "SEC는 순수한 대상품이나 그 거래소에 대한 관할권이 없다. 이 대상품이 밀, 금, 석유 또는 암호 자산이든 상관없이 말이다."라고 썼다. 이후, 미국 하원 농업위원회는 즉시 CFTC를 지지하며 암호화폐가 SEC의 관할 범위를 초과한다고 밝혔다.

더 이전에, 전 CFTC 의장 Christopher Giancarlo도 트윗을 통해 CFTC가 비트코인과 암호 시장의 규제에 있어 SEC보다 더 많은 경험을 가지고 있다고 밝혔다. Giancarlo는 "바이든 정부가 정말로 암호화폐 산업을 합리적으로 규제하고자 한다면, CFTC 의장을 지명해야 한다."고 말했다.

어느 정도까지는 Giancarlo의 발언에 문제가 없다. 암호화폐에 대한 관할권에 있어 CFTC의 법적 근거는 확실히 SEC보다 명확하다. CFTC는 암호화폐가 《상품거래법》(CEA) 제 1(a)(9) 조항에 따른 상품으로 간주되며, 그 규제 범위에 포함된다고 지속적으로 주장해왔다. 이 해석은 연방 법원에서도 인정받았기 때문에 CFTC는 암호 파생상품에 대한 규제 권한을 행사하고, 현물 암호 거래에 대한 반사기 및 반조작 집행 권한을 행사할 수 있다.

2016년 이후, Bitfinex, Tether, BitMEX 및 Binance를 포함한 많은 암호 대기업들은 CFTC로부터 벌금을 부과받았다. 이러한 관점에서 볼 때, CFTC는 암호 플랫폼의 규제에서 확실히 더 많은 경험을 가지고 있다. (BlockBeats 주, CFTC의 벌금 기록에 대한 더 많은 내용은 《이 몇 년간 CFTC가 암호 회사에 부과한 벌금》을 참조하십시오.)

반면 SEC는 암호화폐에 대한 규제 일관성이 훨씬 낮다. Gary Gensler가 취임하기 전, SEC는 암호화폐에 대해 별로 관심이 없는 것처럼 보였다. 유일하게 명확하게 조치를 취한 것은 토큰 발행 자금 조달(ICO)을 수행하는 프로젝트들로, 이러한 행위는 명백히 등록되지 않은 증권 발행에 해당했다. 그러나 암호화폐에 대한 보다 광범위한 규제 시도에 대해서는 SEC가 계속 회피하는 태도를 보였다. 따라서 SEC가 암호 산업에서 부과한 벌금 총액이 1억 달러를 초과했지만, 벌금 대상은 토큰 자금을 조달한 Tezos, Block one(EOS) 및 Ripple과 같은 프로젝트들로, 암호 기관의 눈에는 위협이 없는 것처럼 보였다.

Gensler가 SEC에 취임한 후, 상황은 확연히 변화했다. SEC는 암호화폐에 대한 규제를 점점 더 공격적으로 진행하고 있다. 2021년 8월, Gensler는 SEC 회장으로서 Aspen Security Forum에서 발언하며 암호화폐의 여러 분야가 증권법에 관련되어 있으며 SEC의 규제를 받아야 한다고 말했다. 이 발언은 즉시 CFTC의 강력한 반응을 불러일으켰고, 앞서 언급한 대립의 장면이 발생했다. Gensler는 결코 물러서지 않았고, 이후 여러 차례 공개 석상에서 대부분의 토큰이 증권이며 SEC의 규제 기능에 포함되어야 한다고 밝혔다.

이러한 기초 위에서, Gensler의 "법 집행 팀"은 다양한 토큰에 대한 일련의 조사를 시작하고, Howey 테스트(Howey Test)에 따라 "투자 계약"에 대한 복잡한 해석을 시도하며 "암호화폐는 증권이다"라는 서사를 주류로 끌어올리려 했다. 2022년 11월 8일, 미국 뉴햄프셔주 지방 법원은 SEC가 LBRY의 미등록 증권 발행 사건에서 승소했다고 판결하며, LBRY가 발행한 암호화폐 LBC가 증권이라고 인정했다. SEC는 "암호화폐 증권화"의 쟁탈전에서 중요한 승리를 거두었고, Ripple(XRP)과의 장기적인 줄다리기에 새로운 카드가 추가되었다.

그 후, LBRY 사건 승소의 다음 날, FTX가 폭발했다. 백억 달러 규모의 슈퍼 유니콘이 단 48시간 만에 사라졌고, 이는 CFTC와 SEC 간의 규제 쟁탈전이 다시 발발하는 직접적인 원인이 되었다. 두 기관 모두 SBF에 대해 법 집행 조치를 취하며, 각각 그가 증권법과 상품 거래법을 위반했다고 주장했다.

FTX의 고위 경영진 Caroline Ellison과 Gary Wang을 기소할 때, SEC는 두 사람이 FTT 토큰을 조작했다고 주장하며 FTT를 "암호 자산 증권"으로 명확히 설명했다. CFTC는 FTT의 법적 지위에 대해 구체적으로 설명하지 않았지만, 비트코인, 이더리움 및 Tether가 "디지털 상품 자산"이라는 예를 들어 FTT의 자산 속성을 암시했다. 토큰 속성 해석권을 두고의 다툼은 매우 치열했으며, 결국 CFTC 위원 Caroline D. Pham은 SEC의 행동을 "법 집행 규제의 전형"이라고 비난하며 CFTC가 암호 분야에서 상품 거래법을 집행하기 위해 가능한 모든 수단을 사용하도록 격려하는 성명을 발표했다.

3. 규제의 "현금 젖소"

규제 기관은 왜 암호화폐에 대해 이렇게 큰 노력을 기울여야 할까?

FTX가 붕괴되기 전, 권위 있는 기관들은 암호 산업을 위한 포괄적인 규제 프레임워크를 구축해야 한다는 "새로운 합의"에 도달한 것처럼 보였다. 예를 들어, 금융안정감독위원회(FSOC)는 2022년 10월 국회에 암호 자산에 대한 규칙 제정 권한을 부여할 것을 제안했다. 그러나 CFTC인지 SEC인지에 대한 명확한 방향은 제시되지 않았다.

상원 의원 Debbie Stabenow와 John Boozman이 같은 해 8월에 제안한 "디지털 상품 소비자 보호법"은 비트코인과 같은 암호화폐를 상품으로 정의했지만, 어떤 암호 자산을 "증권"으로 분류해야 하는지에 대한 구체적인 지침을 제공하지 않았다. 분명히, 이는 CFTC에 더 많은 암호 관할권을 부여했다. 이후 Cynthia Lummis 등 상원 의원들이 발의한 "금융 혁신 법안"은 대부분의 디지털 자산이 상품과의 유사성이 증권보다 훨씬 높다고 명시하며 CFTC가 주요 암호화폐 규제 기관으로서의 역할을 더욱 지지했다.

위의 두 법안에는 매우 중요한 공통점이 있다. 두 법안 모두 CFTC가 암호 회사로부터 사용자 요금을 부과하여 자금을 조달할 수 있도록 허용한다는 점이다. "요금 부과"의 방식은 SEC가 증권 시장에서 오랫동안 가지고 있던 권한이다. SEC가 증권 거래 및 기타 시장 활동에서 부과하는 요금은 그 예산의 주요 출처이다.

2009년 국회가 CFTC의 직무를 대폭 확대하여 스왑 거래를 포함시킨 이후, CFTC의 예산은 자신의 확대된 권한 범위에 따라 늘어나지 않았고, 여전히 국회의 지원에 의존하고 있다. 따라서 SEC의 약 20억 달러의 예산에 비해 CFTC의 3억 달러 예산은 무려 한 자리 수가 적다. 예산이 부족한 기관에게 "보호비"를 부과할 수 있는 권한을 얻는 것은 절대적인 게임 체인저이다.

SEC의 경우, 매년 예산의 상당 부분이 증권 시장에서 부과된 요금에서 나온다. 이러한 요금에는 등록비(회사가 공개적으로 주식이나 채권을 발행할 때 지불하는 비용), 거래비(증권 거래소 및 기타 시장 참여자가 거래를 수행할 때 지불하는 비용) 등 많은 세부 비용이 포함된다. 물론, 각종 벌금도 포함된다. 따라서 SEC의 예산은 국회의 승인을 받아야 하지만, SEC는 국회의 지원에 의존하지 않는 것처럼 보인다.

의심할 여지 없이, 사용자 요금을 부과할 수 있는 능력은 CFTC가 효과적으로 임무를 수행하는 데 큰 도움이 될 것이다. CFTC는 이전에 Bitfinex와 Tether에 대해 각각 150만 달러와 4100만 달러의 벌금을 부과했다. 2021년, CFTC는 BitMEX와 합의에 도달했으며, BitMEX는 CFTC에 1억 달러의 벌금을 직접 지불했으며, 이는 CFTC의 해당 연도 예산의 3분의 1을 차지했다.

Rostin Behnam CFTC 의장이 말했듯이, 암호 자산의 규제는 진공 상태에 있다. 따라서 선제적으로 나선 규제 기관은 주도권을 장악하고 더 많은 권력을 얻을 수 있으며, 손에 쥐는 이익도 분명하다. 규제 기관에게 있어, 미국의 재정 적자가 심각하고 온 나라가 부채 한도에 대해 이야기하는 대환경 속에서 자신의 "현금 젖소"를 찾는 것은 더욱 중요해 보인다.