央行数字货币网络安全与法律规制的严峻双重挑战

一、央行数字货币的崛起及其面临的挑战
（一）央行数字货币的独特性质
央行数字货币（ CBDC ），作为一种以密码字符串为载体的新型货币形式，在功能上既具有计价、支付的功能，也具备储值的特性，其法律地位等同于传统法定货币。然而， CBDC 在形式上实现了完全的数字化，这一特点显著区别于传统法定货币的形态。
以中国央行数字货币为例，它不仅继承了法定货币的权威性，还融合了电子现金的便捷性、可控匿名的隐私保护性、支付路径的简洁性以及离线支付的能力。我国自 2014 年起便启动了 CBDC 项目的深入研究，并持续开展了多次试点工作，展现出了在数字货币研发领域的领先地位。
（二）网络安全风险与法律规制的迫切需求
在央行数字货币的推广与应用过程中，网络安全风险与法律规制问题日益凸显，成为制约其发展的重要因素。
首先， CBDC 凭证的安全性问题不容忽视。由于数字货币的法律地位尚未明确，导致在凭证被盗或丢失的情况下，当事方的法律责任难以界定，进而威胁到用户的资金安全。
其次，“可控匿名”特性在保护用户隐私的同时，也带来了个人信息泄露的风险，这可能侵犯用户的隐私权，且传统诉讼救济手段在此类问题上显得力不从心。
此外，对于拥有特许角色的用户而言，其监管也面临着诸多挑战，如权力机关在采取强制措施时缺乏明确的法律依据，金融监管与私权利保护之间的界限模糊等。这些问题均表明，构建完善的法治体系对于保障 CBDC 的发行与流通安全至关重要，是确保央行数字货币能够稳定、高效运行的关键所在。

二、央行数字货币面临的网络安全风险分析
（一） CBDC 凭证安全风险
在央行数字货币（ CBDC ）的推广应用过程中，凭证被盗和丢失的安全风险不容忽视。由于数字货币的法律地位尚存模糊，现行的人民币管理条例主要聚焦于纸币和硬币，未将数字货币纳入其管理范畴，这导致在处理 CBDC 凭证被盗和丢失的问题时，缺乏明确的法律依据。
一旦用户的数字钱包遭遇盗窃，由于数字货币法律地位的不确定性，责任追究和损失挽回将面临诸多挑战。此外，当事方法律责任分配的不明确也进一步加剧了这一风险。相较于传统货币交易中相对明确的责任划分机制， CBDC 凭证被盗和丢失的责任归属问题因缺乏具体法律规定而显得复杂多变。
这既可能涉及银行安全系统的漏洞，也可能源于用户自身的操作不当，责任界定的模糊性给风险防控带来了巨大挑战。
（二）“可控匿名”下的个人信息保护风险
在“可控匿名”的表现形态下，央行数字货币虽然在一定程度上保护了用户的隐私，但个人信息与隐私安全的风险依然存在。数字人民币在运作过程中，用户的交易记录、身份信息等敏感数据在传输、存储和使用环节中可能面临黑客攻击或泄露的风险。
犯罪分子可能利用技术手段窃取用户信息，进而实施诈骗活动，给用户带来严重的经济损失和心理压力。
更为严峻的是，传统诉讼救济方式在应对数字货币领域的个人信息泄露事件时显得力不从心。一方面，数字货币的技术复杂性和匿名性增加了侵权主体认定的难度和证据收集的复杂性；另一方面，现有法律制度在数字货币个人信息保护方面的滞后性也制约了司法实践中的有效应对。
（三）特许角色用户监管风险
在央行数字货币系统中，拥有特许角色的用户如央行、政府内部人员、执法人员等享有一定的特权。然而，这些权力机关在采取强制措施时往往缺乏明确的法律依据和操作程序规定。这可能导致权力机关在行使权力时缺乏有效约束，进而侵犯用户的合法权益。
此外，金融监管与私权利保护的边界模糊也是当前面临的一个重要问题。在进行金融监管时，拥有特许角色的用户可能需要获取用户的个人信息和交易数据以履行其监管职责。
然而，这一过程中如何平衡金融监管与私权利保护之间的关系尚待明确界定。监管过度可能侵犯用户的隐私权等合法权益；而监管不足则可能无法有效遏制违法违规行为的发生，影响央行数字货币的正常运行和用户的合法权益保障。

三、域外应对央行数字货币网络安全风险的法律规制路径
（一）英国：风险分级管理交易监管
英国作为数字货币行业发展的先锋国家，其政策既鼓励金融创新，又注重潜在风险的实时监控。英国将数字货币明确定义为价值的数据表达形式，赋予其货币属性并予以免税待遇。针对数字货币交易，英国政府采取多维度策略，包括风险评估、监督指导及公众教育等，以确保市场健康发展。
在央行数字货币的网络安全风险应对方面，英国实施了风险分级管理制度，依据交易风险的不同等级采取差异化的监管措施。具体而言，低风险交易享有更为宽松的监管环境，以促进创新活力；而高风险交易则面临更为严格的监管，以确保交易的安全与稳定。这一制度在激发数字货币市场活力的同时，有效降低了网络安全风险。
（二）美国：坚守“对隐私的合理期待原则”
美联储理事布雷纳德强调，数字货币的发展需兼顾家庭隐私保护与非法活动防范。美国央行数字货币政策遵循“对隐私的合理期待原则”，旨在寻求用户隐私与打击犯罪之间的微妙平衡。在保障用户隐私的基础上，美国央行数字货币系统致力于有效阻止和追踪洗钱、恐怖融资等非法交易。
此外，美联储发布的央行数字货币白皮书明确指出，在缺乏行政部门和国会明确支持的情况下，将暂停央行数字货币的发行计划，并强调理想情况下应获得具体法律授权。同时，网络安全、金融犯罪预防及未来需求满足均被视为央行数字货币发行前的重要考量因素。
（三）欧盟：用户信息与支付信息分离存储
欧盟在数字货币领域持谨慎态度，致力于构建安全、高效、便捷且合法合规的数字欧元体系。欧洲央行执行董事会成员法比奥・帕内塔指出，数字欧元将充分保护消费者隐私，并防范竞争性加密货币对欧元区货币主权的潜在威胁。为实现这一目标，欧盟采取用户信息与支付信息分离存储的策略，以缓解公众对数据收集与处理的担忧。
例如，欧洲央行已尝试将个人身份信息与支付细节分开处理，从而在保障支付安全的同时最大限度地保护用户隐私。近期，欧洲央行在数字欧元推进方面取得显著进展，包括与法国央行和瑞士央行共同完成的欧洲首个数字货币跨境支付实验。此外，欧洲央行官员多次强调数字欧元在保护个人隐私、维护金融稳定及确保系统兼容性等方面的重要性，以降低数字时代支付体系的风险。
四、关于我国央行数字货币（ CBDC ）网络安全风险的法律规制路径
（一）加快 CBDC 专门法律法规的制定进程
为顺应数字经济时代的发展潮流，我国应明确数字人民币的法律地位。当前，《中国人民银行法》及《人民币管理条例》中的人民币定义尚局限于纸币与硬币，未将数字人民币纳入其范畴。因此，亟需修订相关法律法规，将数字人民币确立为法定货币的一种形式，并赋予其与实物人民币同等的法律地位。同时，应结合 CBDC 的自身特性，明确界定相关当事人的法律责任。
在数字人民币的交易流程中，应清晰界定银行、用户等各方的责任边界。例如，若因银行安全系统存在漏洞而导致数字人民币凭证被盗取，银行应承担相应的赔偿责任；反之，若因用户自身操作失误而导致凭证遗失，用户亦需承担相应后果。通过明确法律责任，为数字人民币的安全、稳定运行提供坚实的法律保障。
（二）完善“可控匿名”技术层面的法律制度框架
1. 基于“告知-同意”原则构建个人信息处理的合法性基础。
在数字人民币的运营过程中，应严格遵循“告知-同意”原则，明确向用户披露个人信息的收集目的、使用范围及存储方式等信息，并在用户明确同意的前提下进行个人信息处理。例如，在数字人民币钱包的注册与使用环节，运营机构应向用户详尽阐述个人信息的处理方式，并提供明确的选项供用户选择。
2. 确立公力救济中的举证责任倒置制度。
鉴于用户在技术与信息获取方面处于相对弱势地位，传统的举证责任分配方式可能导致用户难以获得有效救济。因此，应明确规定在数字人民币个人信息保护领域实行举证责任倒置制度。当发生个人信息泄露等纠纷时，由运营机构等责任方承担举证责任，证明其在个人信息处理过程中不存在过错。此举旨在有效减轻用户的举证负担，提高用户获得救济的可能性。
（三）加强相关监管机构的监管能力建设
1. 明确监管机构的职责权限范围。
应清晰界定央行、金融监管部门等在数字人民币监管中的职责与权限，以避免监管重叠或监管空白现象的发生。例如，央行应负责数字人民币的发行与宏观监管工作；而金融监管部门则应对数字人民币运营机构实施日常监管。
2. 完善各监管部门之间的沟通机制。
应建立健全的监管协调机制，加强各监管机构之间的沟通与协作，以形成监管合力。具体而言，可建立定期的信息交流与协商机制，及时分享数字人民币监管中的经验与问题。例如，可通过召开联合会议、搭建信息共享平台等方式促进各监管部门之间的交流与合作。
此外，还应加强与国际监管机构的交流与合作，积极借鉴国际先进经验以提升我国数字人民币监管水平。
五、展望未来
央行数字货币作为数字经济时代的重要创新，虽然在技术和应用方面具有巨大潜力，但由于其数字化特性和复杂的网络环境，面临着诸多网络安全风险。我国在积极探索法律规制路径的过程中，取得了一定的成果，但仍然面临着一些挑战。
首先，技术的不断发展和创新给央行数字货币的网络安全带来了持续的挑战。随着量子计算等新兴技术的发展，传统的加密方法可能面临被破解的风险。因此，需要不断加强技术研发，提高央行数字货币的安全性和抗风险能力。
其次，国际合作在应对央行数字货币网络安全风险方面至关重要。由于数字货币的跨境交易特性，各国需要加强合作，共同制定国际标准和规则，以确保全球数字货币市场的稳定和安全。
我国应积极参与国际合作，分享经验，共同应对全球性的网络安全挑战。此外，公众教育也是保障央行数字货币安全的重要环节。公众需要了解央行数字货币的特点和风险，掌握正确的使用方法和安全防范措施。政府和相关机构应加强公众教育，提高公众的风险意识和自我保护能力。
未来，期待我国需要持续关注央行数字货币的网络安全风险，不断完善法律规制路径。加强技术研发，提高安全性；加强国际合作，共同应对挑战；加强公众教育，提高风险意识。只有这样，才能确保央行数字货币的安全稳定运行，推动数字经济的健康发展。