对话美 SEC“加密妈妈”：过去 10 年罚没 30 亿背后，是美国监管进展不足

作者：Wendy，Foresight News

受访者：Hester M. Peirce，美国证监会委员

「上任第一天，我会立即炒掉 Gensler」——这是美国大选总统竞选人、前总统特朗普在 Bitcoin 2024 大会上向加密社区做出的承诺。

Garry Gensler 是现任美国证监会主席，一个在加密社区经历过极大口碑转变的人，从被寄予厚望，到面临严厉抨击。在 Coinbase 创始人 Brian Armstrong 看来，短短几年时间内，Gensler 从美国麻省理工大学区块链课程的开课者转变为加密社区的头号「狙击手」，这一切都是其政治身份在作祟。

在「加密货币到底应该由谁管」这个话题都没有清晰答案的当下，Gensler 所在的美国证券监管委员会（SEC）几乎成了在加密领域内最为活跃的监管主体。

Cornerstone Research 提供的统计数据显示，自 2013 年 SEC 首次提起加密货币相关执法行动以来，截至 2023 年，该机构总计提起 173 起执法行动。截至 2023 年底，SEC 已对数字资产市场参与者处以总额约 28.9 亿美元的罚款。2023 年，SEC 的加密相关执法行动总量创下历史新高，较 2022 年大幅上涨了 50%。

SEC 官网称其为「硕果累累」的一年。

尽管 SEC 对加密行业的龙头企业频频「举枪」，但作为一个「政治平衡」的机构，其内部也不乏对加密持友好态度的委员。在包括 Gensler 在内的总计 5 名 SEC 委员中，Hester M. Peirce 是其中旗帜鲜明的一个，这甚至为她在行业内部赢得了「加密妈妈」（crypto mom）的称呼。

Hester M. Peirce 拥有美国凯斯西储大学经济学学士学位和耶鲁大学法学院博士学位，她在 2017 年受时任总统特朗普提名，并于 2018 年 1 月正式宣誓就任美国证监会委员。

在接受 Foresight News 采访时，她坦言自进入 SEC 以来，其对加密行业的看法也在逐渐演变，但总体上，她仍然为美国加密监管方面取得的进展不足而感到沮丧。

一方面，大量加密领域的创业者需要离岸开设业务主体，或拒绝为美国人提供服务，这是她所「不愿看到」的。另一方面，SEC 目前在对于加密行业的监管方面也面临挑战。Hester M. Peirce 认为，在美国国会已经就设置加密行业立法框架表现出浓烈兴趣的当下，提出有建设性的想法，并加速将其付诸实施，是在执法之外，SEC 理应做的事情。

以下为采访内容。

Foresight News：您被广泛认为是一位非常支持加密货币的委员。由于您对加密货币的支持立场，甚至赢得了「加密妈妈」的绰号。自从您加入美国 SEC 以来，您对加密货币监管的看法是如何演变的？是什么推动您继续为这个行业发声？

Hester M. Peirce：首先，我要声明的是，我的观点是作为委员的个人观点，不一定代表 SEC 或我的其他委员同事的观点。

自 2018 年 1 月加入 SEC 以来，我的想法确实有所演变。最初，我认为我们不需要针对加密货币进行特定的监管变更。但随着我对加密领域发生的事情以及参与实体的性质（通常是小型开发团队）有了更多了解后，我觉得很明显我们需要对 SEC 的角色进行更清晰的界定。我们需要为项目提供满足法定目标的同时能够实现商业可行性的路径，这可能需要一些规则的豁免。

我对我们缺乏进展感到沮丧，这也激励我继续倡导与加密世界更好地互动。我希望看到 SEC 的一个未来发展方向是它不仅仅作为一个「证券与执法委员会」存在，而是让加密项目感觉他们可以真正来和我们沟通，并在必要时进行注册。

Foresight News：您希望看到的「进展」具体是什么？

Hester M. Peirce：我希望使用加密和区块链技术的人能够专注于他们的项目。他们应该对监管框架有足够的了解，不需要花所有时间去思考它或围绕法律不确定性来进行（项目）设计。良好的监管使创新者能够在明确的规则下专心构建（build），而不是不断试图理解他们正在遵循的规则。

Foresight News：关于加密货币监管，（在美国 SEC 内部）委员们如何平衡不同的观点？您是否经常试图说服他人，在面对具体的政策分歧时，如何解决？

Hester M. Peirce：SEC 的结构很独特，是一个政治平衡的委员会，这自然会导致分歧。然而，这种结构有助于保持政策的连续性。我们会讨论和辩论问题，很多问题并不特别有争议，毕竟我们都希望资本市场运作良好。有时我们也会互相说服对方改变观点。

尽管我对我们的进展感到沮丧，但同时我也对我们能够做出改变持乐观态度。我们可以明天就决定停止让「执法」始终主导加密货币，而是在委员会层面解决这些难题，并让其他人也参与到对话中来。

Foresight News：SEC 在监管加密货币方面面临的主要挑战是什么？在这个领域，目前的监管重点是什么？展望未来，您认为最紧迫的挑战是什么？您认为委员会在哪些具体领域需要调整其方法？

Hester M. Peirce：我们面临以下几个挑战：首先，我们倾向于将加密的属性视为完全金融性的，但事实并非如此。诸如去中心化的物理基础设施这类的很多应用，其主要属性可能并不是金融。我们需要保持谨慎，不要在不适当的地方实施金融监管。

其次，这项技术难以理解且发展迅速。需要一定的努力才能在厘清一些夸大其词的宣传后真正理解其底层创新，这对像我们这样的大市场监管机构来说可能具有挑战性。

第三，时间和精力等方面的局限性也是一个问题。我们的议程上有很多其他事情，所以要找到时间来很好地处理加密相关议题也可能是具有挑战性的。

最后，还有一个挑战也可能部分归因于我们自己。我们知道加密货币领域存在一些不良活动，如果我们之前在监管方面做得更好，就更容易区分加密行业内好的参与者和坏的参与者。（尤其前期工作不足也会）影响我们如何分配有限的执法资源。

Foresight News：在您最近的演讲中，您强调了监管谦逊（regulatory humility）的必要性。您能详细说明这个概念如何具体应用于 SEC 对加密货币的监管方法吗？

Hester M. Peirce：监管谦逊对我们所做一切都至关重要。随着年龄增长，我越来越相信世界上人才的深度和多样性。作为一个监管者，我掌握的知识有限，那为什么我要与具有不同经历和教育背景的人隔绝呢？

将这一理念应用到加密领域，就意味着我们需要就正确的监管方法进行公开对话，允许多样化的参与。我们（的监管）不应该主要通过执法和解室（enforcement settlement rooms）来做这件事，因为在那里，权力和影响力是不平衡的，许多声音也被排除在外。

一个谦逊的方式将使我们能够在包括加密在内的很多领域进行更好的监管。这是我们所有人都需要努力的方向。要知道我们只看到了世界的一小部分，也总是在寻找其他观点。

Foresight News：比特币 ETF 和以太坊 ETF 的批准是一个重大发展。从 SEC 的角度来看，您如何看待这对更广泛的加密货币市场和委员会未来的监管方法的影响？

Hester M. Peirce：这些批准是里程碑，而且如果人们认为这些（ETF）产品适合他们的投资组合，现在就会有机会购买这些产品，这很好。

然而，大家也不应该过分解读这一点。法院告诉我们，我们不批准比特币 ETF 的做法是武断和反复无常的。当法院这样说时，我们也没有太多选择，只能将我们过去对类似产品的处理做法应用其上。这一案例的背景也是人们肯定会透过它评估 SEC 对更广泛的加密领域的监管方向。

Foresight News：关于将加密货币归类为证券或商品的争论仍在继续。鉴于最近的法院裁决和监管行动，您如何看待 SEC 内部这种争论的发展？

Hester M. Peirce：我认为我们还没有以所需的法律严谨性来处理这个问题。我们需要严格遵守法律，但也要考虑我们想要实现什么（目标）。有一件事驱动着许多加密货币相关的 SEC 监管政策，那就是我们是一个披露监管机构。我们希望人们获得关于他们购买的东西的信息披露，这在这个领域不是一个坏目标。

我们需要就我们的目标进行对话，然后找出实现这些目标的最佳方式。我们需要问这样一些问题：什么是类似的资产？与其他类似资产相比，加密资产应该被如何对待？我们需要进行这种法律对话。

Foresight News：许多加密项目创始人——他们当中的一些人甚至是美国公民——由于监管担忧会选择在离岸地区注册项目或不为美国客户提供服务。SEC 如何看待这种趋势，您认为我们可以采取哪些步骤使美国在吸引加密创新方面更具竞争力？

Hester M. Peirce：就个人而言，我希望美国成为世界各地的人们来此建设的地方。我们一直是企业家和创新者喜欢聚集并共同创造新事物的地方。我希望加密货币创新也是如此。

现在，人们对（加密项目和人才）向海外转移的担忧较少，是因为人们对加密货币领域能否发生真正创新持怀疑态度。但最终，我们的工作是尽最大努力做最好的监管，然后人们根据自己的标准做出决定。

我希望我们能够告诉人们，美国 SEC 对来自任何地方的创新者都持开放态度。我们希望人们来到这里并在这里建造东西，就像人们从世界各地来到这里投资我们的资本市场一样，因为我们的市场是非常好的市场。我希望我们市场的质量成为人们决定来这里的原因。

Foresight News：虽然中国内地对加密货币采取了严格的立场，但香港最近采取了更开放的加密监管方式。作为 SEC 委员，您如何看待美国与新加坡、香港等亚洲主要市场之间的监管差异？您认为美国监管机构可以从观察亚洲这些不同的监管方法中获得哪些见解或教训？

Hester M. Peirce：我们可以做的一件事是学习其他地方采用方法。例如，日本对加密货币监管有相对较长的历史。新加坡认为，他们确实会努力为人们提供尝试该技术的机会。

我希望在美国看到更多对传统金融机构以及新进入者使用这项技术进行试验的开放态度。最近，我提出了一个「微创新沙盒」的提案。理想情况下，它将允许跨境参与、涉及多个司法管辖区的实验。即使在美国有类似这样的东西，也是在某种程度上借鉴了新加坡等地方对（加密创新）实验的开放态度。

我们看到其他司法管辖区也在处理我们正在处理的一些相同问题，我们有很多可以向他们学习的地方。

Foresight News：在美国，关于所谓的「选举效应」对加密货币监管的影响，有越来越多的讨论，一些候选人甚至提出建立加密储备。您认为基于选举结果，加密货币监管发生重大变化的可能性有多大？如果这些变化真的发生，它们可能会如何影响全球其他司法管辖区的监管方法？

Hester M. Peirce：我更关注的是提出好的想法，以便在所在的机构准备好采纳（这些提案）时就可以使用。我们或许可以明天就决定采取不同的方法来监管加密货币。所以我们要把好的提案准备好。这就是为什么我几年前提出了（关于代币的）「安全港」（提案），最近又提出了「微创新沙盒」提案。我欢迎其他人就此——以及关于我们如何做好监管工作的其他想法——都能提出意见。

在美国，国会对制定加密货币立法框架表现出极大的兴趣。这已经正在发生。我们今年看到了很多这方面的活动。所以我们不应该等待，我们现在应该努力尽快将想法付诸实施，并尽快推进。

Foresight News：加密货币市场受到 X 上的关键人物，如 Elon Musk 或 Donald Trump，的重大影响。从监管的角度来看，SEC 如何看待这种现象？SEC 内部是否有考虑或讨论可能解决或监管这些在社交媒体上影响市场的声明？

Hester M. Peirce：我不想谈论任何特定的加密资产或个人，但我要说的是，在传统证券市场中，我们有关于鼓励他人买入或不买入证券的规则。

对于一些在考虑买入资产的人，我也有一个常识性的建议，（那就是不妨思考一下这些问题）：我理解吗，或者我是否雇佣了理解的人？这适合我的投资组合吗？如果出现损失，我能承受吗？风险回报平衡如何？为什么这个人向我推荐这个（资产），他们从中获得什么好处？

无论资产是什么，人们（在做出投资决策前）都需要问这些问题。有些资产可能属于或不属于我们的监管范围，所以这些问题有时是我们要回答的，有时不是。但无论管辖权如何，人们在决定买或不买时都应该谨慎，考虑是否能承受损失。

我信仰个人自由和人们对自己的资产做决定的权利。但自由伴随着责任。要做出有根据的决定，或者如果你愿意让别人管理你的钱，那么也有专业人士可以帮忙。有这方面数据库，你可以在那里研究这些专业人士，确保你与可信任的人合作。

Foresight News：美国的加密货币交易所，如 Coinbase，目前被禁止提供期货合约和杠杆交易等服务。在可预见的未来，您是否预见到这些限制可能会有任何变化？SEC 如何在加密货币领域平衡金融产品创新和投资者保护？

Hester M. Peirce：我想要回答一下这个问题，因为这是一个有趣的问题。

有时我们认为创新和投资者保护是相互矛盾的，但投资者保护的一个关键组成部分是确保人们能够获得他们想要的产品和服务，同时确保他们有做出良好决策所需的信息。

我倾向于说我们不应该阻碍产品和服务，我们真正应该做的是帮助人们获得他们需要的信息。至于特定实体能够还是不能提供（这些产品和服务）这些问题是非常微妙的，你提到的一些产品和服务可能并不在 SEC 的权限范畴内。很多这类问题又会回到这些产品和服务到底是不是证券。

谈到期货产品，在美国我们一个非同寻常的（监管）结构。我们有商品期货交易委员会作为期货监管机构。因此，（你提问）中的一些问题非常微妙，在不了解具体事实和情况的提前下，我不想对此做出回应。